Эколого-правовые нормы, институты и экологическое право как отрасль права являются содержанием эколого-правового регулирования.
Под
источником права в юридическом смысле понимается особая форма выражения
правил поведения, делающая их общеобязательными. То или иное правило
поведения, чтобы стать юридически обязательным, должно быть облечено в
определенную правовую форму. Оно должно быть выражено в виде закона,
указа, постановления, решения, приказа, инструкции или в иной
установленной форме.
Как
и в любой иной области, в регулировании отношений собственности на
природные ресурсы, природопользования, охраны окружающей среды,
признания, охраны и защиты экологических
прав и законных интересов человека и гражданина Конституция играет
основополагающую роль. Эта роль предопределена тем, что в Конституции
закрепляются (признаются) права и свободы человека и гражданина,
гарантии их соблюдения и защиты, заложены основы правовой системы,
основы организации и пределы государственной власти.
При
анализе Конституции России как источника экологического права можно
выделить две группы норм: общего характера, важных с точки зрения
последовательного обеспечения охраны окружающей среды и рационального
природопользования, и "чисто" экологические.
К общим
относится норма, сформулированная в ст. 1: "Российская федерации есть
демократическое федеративное правовое государство". Характеристика РФ
как правового государства означает, что в организации и деятельности
государства, в том числе при подготовке и принятии экологически значимых
решений, превалируют принципы права, а не мотивы политической и иной
целесообразности. Один из наиболее существенных признаков правового
государства это то, что власть связана правом, когда право превыше
власти. Не случайно в некоторых странах вместо категории "правовое
государство" используется понятие "господство права". Правовое
государство исходит, с одной стороны, из признания неотчуждаемых
(прирожденных) прав и возложения насоответствующих субъектов
обязанности соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина.
Власть осуществляют только те, кто уполномочен на это Конституцией и
законами, причем в рамках определенных им предметов ведения и
компетенции. Построение правового государства послужит мощным фактором
установления строгого экологического правопорядка в России. С другой
стороны, соблюдение требований экологического права будет служить одним
из критериев правового государства.
В
соответствии со ст. 7 Конституции Российская Федерация - социальное
государство, политика которого направлена на создание условий,
обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Эта норма
также имеет непосредственное отношение в праву окружающей среды, прежде
всего в части обеспечения соблюдения и защиты экологических
прав каждого. "Достойная жизнь человека", которая должна обеспечиваться
в социальном государстве, включает в свое содержание, наряду с
материальной обеспеченностью, благополучием, также экологические
компоненты. В той мере, в какой проблемы окружающей среды затрагивают
экологические интересы человека, эти проблемы носят социальный характер.
Соответственно последовательное их решение в интересах человека и
общества с помощью средств экологического права является инструментом
создания в России социального государства.
Одна
из наиболее существенных новаций основ конституционного строя России,
установленных действующей Конституцией, связана с закреплением принципа
разделения государственной власти в России на законодательную, исполнительную и судебную (ст. 10). Конституция закрепила ни что иное, как разделение
труда уполномоченных государственных органов на осуществление
законодательной, исполнительной и судебной деятельности. Применительно к
рассматриваемой нами сфере это - деятельность по формированию
современного законодательства об окружающей среде, обеспечению его
реализации, а также рационального природопользования и охраны окружающей
среды, последовательному соблюдению, охране и защите экологических прав
физических и юридических лиц. Соответствующие ветви власти при этом
являются независимыми одна от другой. Цель разделения властей - создание
гарантий от произвола, обеспечение законности.
При
характеристике Конституции РФ как источника экологического права надо
обратить особое внимание на специальные - экологические нормы. Одной из
центральных по значимости является ст. 9, согласно которой земля и
другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской
Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на
соответствующей территории. Данная норма определяет роль и место
природных ресурсов, с учетом их естественных и экономических свойств, в
жизнедеятельности как общества в целом, так и народов, проживающих на
соответствующих территориях. Именно в этой норме закрепляется
экологическая функция государства и субъектов-природопользователей.
Ст.
9 устанавливает также многообразие форм собственности на природные
богатства. Земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной,
государственной, муниципальной и иных формах собственности. Устанавливая
право собственности на землю и другие природные ресурсы иных субъектов,
кроме государства, Конституция РФ 1993 г. поставила Россию в ряд
современных государств и заложила правовые предпосылки для развития
рыночной экономики.
Отношения
собственности на природные ресурсы регулируются также в ст. 36
Конституции РФ, закрепившей право граждан и их объединений иметь в
частной собственности землю - основное средство производства и
операционный базис.
В той же статье провозглашается один из основных принципов рыночной экономики - свободы собственника по владению, пользованию и распоряжениюпринадлежащим
им имущества. В соответствии с п. 2 ст. 36 владение, пользование и
распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их
собственниками свободно. Закрепляя принцип свободы собственника,
Конституция РФ воспроизвела принцип, воплощенный в конституциях
передовых зарубежных государств. Он заключается в возможности
ограничения свободы собственника земли и других природных ресурсов ради
общего блага: он свободно владеет, пользуется, и распоряжается
природными ресурсами до тех пор, пока при этом не наносится ущерб
окружающей среде и не нарушаются права и законные интересы иных лиц.
С
учетом значимости последовательного решения вопроса об информировании
населения об экологических опасностях немалый правовой смысл имеет норма
ст. 41 Конституции об ответственности соответствующих должностных лиц
за сокрытие фактов и обстоятельств, создающих угрозу для жизни и
здоровья людей (п. 3).
В
развитие содержащегося в ст. 2 Конституции положения о том, что
человек, его права и свободы являются высшей ценностью, она закрепляет в
ст. 42 право каждого на благоприятную окружающую среду, достоверную
информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его
здоровью или имуществу экологическим правонарушением. Политическое и
юридическое значение этой нормы трудно переоценить. Конституционное
признание экологических прав важно оценить и в контексте других статей
общего характера Основного закона России. Признание, соблюдение и защита
прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства (ст. 2).
Права и свободы человека и гражданина являются непосредственно
действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов,
деятельность законодательной и исполнительной власти, местного
самоуправления и обеспечиваются правосудием (ст. 18). Эта
норма "связывает" органы законодательной, исполнительной и судебной
властей провозглашенными Конституцией экологическими и иными правами
каждого. Их
признание, соблюдение и защита соответствующими государственными
органами служит одним из существенных критериев эффективности и
правомерности деятельности этих органов. В случае их бездействия и при
наличии иных законных оснований граждане вправе обжаловать
соответствующее поведение в суде.
Определяя
эколого-правовой статус человека и гражданина, наряду с правами,
Конституция устанавливает обязанность каждого сохранять природу и
окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам. Правовая и
моральная обязанность сохранять природу адресована как каждому жителю
города, поселка и деревни в России, так и, что весьма важно, каждому,
чья трудовая деятельность сопряжена с природопользованием и воздействием
на окружающую среду. Именно от этой категории граждан зависит
возможность обеспечения благоприятного состояния окружающей среды в
процессе принятия экологически значимых решений, выполнения обычных
трудовых обязанностей, связанных с охраной окружающей среды.
С
учетом федеративного устройства России Конституция определила предметы
исключительного ведения Российской Федерации (ст. 71) и совместного
ведения РФ и субъектов Федерации (ст. 72) в области прав человека и
гражданина, собственности на природные ресурсы, природопользования и
охраны окружающей среды. Так, в ведении Российской Федерации находятся:
- регулирование и защита прав человека и гражданина;
-
федеральная государственная собственность и управление ею
(применительно к природным ресурсам и иным объектам, имеющим отношение к
рассматриваемой сфере);
- установление основ федеральной политики и федеральные программы в области экологического развития Российской Федерации;
- ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы;
- производство ядовитых веществ, наркотических средств и порядок их использования;
-
определение статуса и защита государственной границы, территориального
моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и
континентального шельфа Российской Федерации.
Очевидно,
что к развитию и осуществлению экологического права имеют отношение и
некоторые другие предметы исключительного ведения России.
Обоснованно
то, что защита экологических прав человека и гражданина, регулирование
некоторых отношений собственности на природные ресурсы,
природопользования и охраны окружающей среды в целом отнесено
Конституцией РФ к предмету совместного ведения Российской Федерации и
субъектов Федерации. В совместном ведении находятся:
- вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами;
-
разграничение государственной собственности (применительно к природным
ресурсам и иным объектам, имеющим отношение к рассматриваемой сфере);
- природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории;
- осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий;
- земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды;
- защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей.
Помимо
предметов совместного ведения субъекты Российской Федерации в
соответствии со ст. 76 осуществляют собственное правовое регулирование.
Таким
образом, в Конституции РФ определены основы и закономерности развития
федеративной структуры законодательства об окружающей среде.
В
правовом государстве основным источником экологического права должен
быть закон. Это означает, что в законах должно определяться основное
содержание правового регулирования общественных отношений собственности
на природные ресурсы, по природопользованию и охране окружающей среды,
должны быть адекватно урегулированы экологические права и интересы
человека и гражданина, механизм их обеспечения и защиты.
Из
этого вытекает требование о необходимости более полного регулирования в
законе общественных отношений, не делегируя эту работу органам
исполнительной власти, как это, как правило, происходит по действующему
законодательству. Высокая степень детализации правовых норм и требований
в законе, что характерно, к примеру, зарубежному законодательству,
весьма эффективно сказывается на практике осуществления охраны природы.
Как правило, если в законе установлены лишь общие требования, требующие
затем развития во многих подзаконных актов, это приводит к значительному
затягиванию сроков "нормального" урегулирования, а также к
противоречиям между ними.
Прежде
всего, закон есть средство закрепления государственной экологической
политики. Поэтому как акт, принимаемый органом представительной ветви
государственной власти, он есть выражение воли народа в определении
политики государства в сфере взаимодействия общества и природы.
Особое
место закона в системе источников экологического права обусловлено
также тем, что все другие акты как источники права носят подзаконный
характер. Их правовое содержание предопределяется соответствием
требованиям закона. Подзаконные акты, принятые с нарушением этого
правила, не могут применяться.
Федеральный закон "Об охране окружающей среды": общая характеристика и место в системе источников экологического права
С
принятием нового Федерального закона "Об охране окружающей среды
наступил новый этап в развитии российского экологического
законодательства как законодательства нового поколения. Его значение
заключалось в том, что он заложил основы прогрессивного развития данной
отрасли с учетом изменившихся политических, экологических,
экономических, социальных условий развития общества и государства на
современном этапе.
Как
говорится в преамбуле, этот Закон определяет правовые основы
государственной политики в области охраны окружающей среды,
обеспечивающие сбалансированное решение социально-экономических задач,
сохранение благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия и
природных ресурсов в целях удовлетворения потребностей нынешнего и
будущих поколений, укрепления правопорядка в области охраны окружающей
среды и обеспечения экологической безопасности. Он
регулирует отношения в сфере взаимодействия общества и природы,
возникающие при осуществлении хозяйственной и иной деятельности,
связанной с воздействием на природную среду как важнейшую составляющую
окружающей среды, являющуюся основой жизни на Земле, в пределах
территории Российской Федерации, а также на континентальном шельфе и в
исключительной экономической зоне Российской Федерации.
Учитывая
в основном негативные оценки специалистов по поводу этого Закона,
назовем некоторые его достоинства. При этом важно подчеркнуть, что сами
достоинства носят условный характер. К таким достоинствам можно отнести,
в частности, претензию законодателя на всестороннее (комплексное)
регулирование отношений по охране окружающей среды. При этом имеется ввиду попытка более
широко, в сравнении с прежним законом, предусмотреть механизм
регулирования в данной сфере. Применительно к прежнему Закону
высказывались обоснованные претензии по поводу отсутствия в нем
требований об оценке воздействия намечаемой деятельности на окружающую
среду, экологической сертификации, экологическом аудите. В новом Законе,
хотя и с дефектами, некоторые положения об этих инструментах появились.
Так, об экологическом аудите говорится лишь в статье, определяющей
основные понятия. Предусмотрены общие положения об экологическом
предпринимательстве.
В контексте концепции устойчивого развития важное значение имеет
регулирование нормирования допустимого изъятия компонентов природной
среды (ст. 26). Особенно важно то, что закон предусмотрел требование о
нормировании допустимого изъятия ресурсов недр. В отличие от земель,
лесов, вод, объектов животного мира, в отношении недр в действующем
законодательстве требования о нормировании не установлены.
Законом
установлен юридический критерий уровня проектирования предприятий и
иных объектов. Таким критерием является внедрение наилучших существующих
технологий. Под наилучшей существующей технологией понимается
технология, основанная на последних достижениях науки и техники,
направленная на снижение негативного воздействия на окружающую среду и
имеющая установленный срок практического применения с учетом
экономических и социальных факторов.
В
виду дефектов практики введения в эксплуатацию предприятий и иных
объектов, достоинством Закона об административной и иной ответственности
руководителей и членов комиссий по приемке в эксплуатацию зданий,
строений, сооружений и иных объектов за приемку в эксплуатацию таких
объектов, не соответствующих требованиям законодательства в области
охраны окружающей среды объектов (ст. 58).
В
условиях развития рыночной экономики вполне обоснованным является
требование статьи 53 о том, что при приватизации и национализации
имущества обеспечиваются проведение мероприятий по охране окружающей
среды и возмещение вреда окружающей среде.
Новый
закон предусматривает установление зон экологического бедствия (ст.
57). Им исключены зоны чрезвычайной экологической ситуации, которые
регулировались Законом 1991 г. наряду с зонами экологического бедствия. В
прежнем законе отсутствовали четкие критерии, разграничивающие эти две
зоны. На практике эти положения не применялись.
Повышению
эффективности природоохранной деятельности может способствовать запрет
на совмещение функций государственного контроля в области охраны
окружающей среды и функций хозяйственного использования природных
ресурсов (ст. 65).
Из
нового Закона вполне обоснованно исключена статья о материальной
ответственности за экологические правонарушения как не содержащей
экологических характеристик.
Федеральный
закон "Об охране окружающей среды" как головной акт в теоретическом
плане с учетом специфики и сложности объекта регулирования занимает
специфическое место в системе экологического законодательства и права.
Специфика такого акта определяется, прежде всего тем,
что с учетом единства природы, применительно к интегрированному и
дифференцированному подходам в развитии экологического законодательства и
права создаваемый им механизм регулирования экологических отношений
носит универсальный характер. Элементы этого механизма - экологическое
нормирование и стандартизация, оценка воздействия планируемой
деятельности на окружающую среду, экологическая экспертиза,
сертификация, аудит, лицензирование, меры экономического стимулирования,
планирование, финансирование, страхование, мониторинг, контроль и
некоторые другие - служат достижению целей как охраны окружающей среды
целом, так и обеспечения рационального использования и охраны отдельных
природных ресурсов.
Экологическое законодательство
Экологическое
законодательство - это совокупность законов, которые регулируют
отношения, образующие предмет экологического права. Основываясь на
критерии объекта правового регулирования, совокупность таких законов
можно подразделить на три группы: законодательство об окружающей среде, о
природных комплексах и природоресурсное законодательство.
Объектом экологических отношений, регулируемых законами первой группы,
является окружающая среда (природа) в целом, второй - природные
комплексы, третьей - отдельные природные объекты.
Законодательство
об окружающей среде в собственном смысле - новое явление для России.
Наряду с Федеральным законом "Об охране окружающей среды" к нему, в
частности, относятся:
- Федеральный закон "Об экологической экспертизе";
- Федеральный закон "О радиационной безопасности населения";
- Федеральный закон "Об отходах производства и потребления";
- Федеральный закон "О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами".
Законодательство о природных комплексах, также новая структурная часть российского законодательства, включает:
- Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях";
- Федеральный закон "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах";
- Федеральный закон "О специальных экологических программах реабилитации радиационно загрязненных участков территории";
- Федеральный закон "О континентальном шельфе Российской Федерации";
- Федеральный закон "Об исключительной экономической зоне Российской Федерации";
- Федеральный закон "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне";
- Федеральный закон "Об охране озера Байкал";
-
Федеральный закон "О территориях традиционного природопользования
коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока
Российской Федерации".
Значительный удельный вес в системе экологического законодательства занимает природоресурсное законодательство. В отличие от законодательства об окружающей среде в собственном смысле, природоресурсное законодательство
более развито, поскольку, как подчеркивалось ранее, экологическое
законодательство в советской России развивалось преимущественно
применительно к использованию и охране отдельных природных ресурсов.
Природоресурсное законодательство
это - совокупность законов, регулирующих отношения по использованию и
охране отдельных природных объектов. Оно включает:
- Земельный кодекс Российской Федерации;
- Федеральный закон "Об обороте сельскохозяйственных земель";
-
Закон РФ "О праве граждан Российской Федерации на получение в частную
собственность и на продажу земельных участков для ведения личного
подсобного и дачного хозяйства, садоводства и индивидуального жилищного
строительства";
- Федеральный закон "О мелиорации земель";
- Федеральный закон "О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения";
- Федеральный закон "О землеустройстве";
- Федеральный закон "О государственном земельном кадастре";
- Водный кодекс Российской Федерации;
- Федеральный закон "О плате за пользование водными объектами";
- Лесной кодекс Российской Федерации;
- Федеральный закон "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О недрах";
- Федеральный закон "Об участках недр, право пользования которыми может быть предоставлено на условиях раздела продукции";
- Федеральный закон "О животном мире";
- Федеральный закон "Об охране атмосферного воздуха"и т.д.
Комментариев нет:
Отправить комментарий